Prime note sulla ‘Spending Review’: Chicche anti-costituzionali nella riforma di Province e Città Metropolitane

 Rassegna stampa a cura della RSU CGIL: Claudio Bongiovanni, Valter Giordano, Guido Marino, Paolo Armando e Franco Ferraro  

1) L’art. 17.4 contiene una delega del Governo a sé stesso avente ad oggetto la proposizione di un atto legislativo di soppressione o accorpamento delle Province. Infatti laddove il testo recita «con atto legislativo di iniziativa governativa sono soppresse o accorpate le province, sulla base di iniziative deliberate ai sensi del comma 3» e laddove al comma 3 si prevedono deliberazioni dei Consigli delle autonomie locali o, in mancanza, degli organi regionali di raccordo tra regione ed enti locali, si delinea un procedimento (diverso da quello prescritto dall’art. 133.1 Cost.) secondo il quale il Governo fa propria una deliberazione espressa in sede di raccordo regione-enti locali tramite un disegno di legge di iniziativa governativa. A contrario, se il legislatore avesse voluto prevedere una vera e propria delega legislativa, lo avrebbe fatto espressamente. Ma questa strada sembra ostruita dall’art. 15.2, lettera a) della legge 400/1988 che vieta al Governo con decreto-legge di attribuire a sé stesso deleghe legislative.

2) L’art. 17.6 persiste sulla strada frontalmente "contra constitutionem" imboccata con l’art. 23.18 del ‘decreto-legge salvaItalia’ n. 201/2011 convertito con modifiche nella legge 214/2011 pericolosamente intrapresa con la disposizione "svuota-Province", pure in vista dell’udienza della Corte Costituzionale chiamata a pronunciarsi proprio sul decreto salvaItalia nel prossimo novembre a seguito dei ricorsi di diverse Regioni, disponendo che «…sono trasferite ai comuni le funzioni amministrative conferite alle province con legge dello Stato fino alla data di entrata in vigore del presente decreto e rientranti nelle materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’articolo 117, comma secondo, della Costituzione». I principi costituzionali violati non sono solo quelli che prevedono che lo Stato riconosca e conferisca agli enti territoriali locali funzioni di amministrazione attiva (artt 114, 117 e 118 Cost.). Nell’insistere con lo svuotamento funzionale delle Province – per di più con un atto legislativo eccezionale ma di rango ordinario - si appalesa un attacco reiterato all’assetto costituzionale e territoriale della Repubblica quale quello fissato dall’art. 5 Cost., laddove il principio di riconoscimento, secondo la lettura che ne dà la teoria della garanzia istituzionale di matrice ibero-germanica e che in Italia trova riscontri giurisprudenziali costituzionali a partire dalla fine del secolo scorso, sta a significare la presa d’atto, l’assunzione di un limite da parte del legislatore financo costituzionale che lo Stato non può lecitamente sottrarre competenze alle autonomie locali al punto da renderne irriconoscibile la rispettiva identità. Sul riconoscimento ex art. 5 Cost. ben possono fondarsi anche limiti materiali alla revisione costituzionale delle autonomie locali, limiti più modernamente esplicitati ad esempio nella Costituzione portoghese.

3) Se il D.P.C.M. di individuazione delle funzioni provinciali già conferite con legge dello Stato di cui all’art. 17.7 ha valore dichiarativo, e non costitutivo, allora siamo di fronte ad un atto meramente compilativo del premier, e il passaggio delle funzioni retroagisce dall’entrata in vigore del decreto legge. Se l’elenco contenuto nel D.P.C.M. ha valore costitutivo del trasferimento delle funzioni ai Comuni, allora siamo in piena violazione della riserva di legge di cui all’art. 118 Cost. in materia di conferimento di funzioni ai Comuni e di sottrazione di funzioni alle Province.

4) Non ha alcun senso che l’art. 17 parli nel titolo e nel testo (comma 4) di soppressione oltre che di accorpamento di province: poiché si evince che il legislatore sancisce l’accorpamento di alcune Province tra di loro, non ha senso parlare anche di soppressione come se si trattasse di un fenomeno alternativo: in realtà ogni volta che si fondono tra loro due o più Province si sopprime un certo numero di Province, che va da una a più di una a seconda che il legislatore individui, vista la consistenza rispettiva di popolazione e territorio delle Province accorpando, una Provincia-soggetto giuridico destinata a sopravvivere seppur modificata.

5) Poiché l’art. 17.10, fatto salvo dall’art. 17.6, riconosce in capo alle sole Province frutto di accorpamento le funzioni «a) di pianificazione territoriale provinciale di coordinamento nonché tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza; b) la pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale nonché costruzione, classificazione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente» emerge l’esistenza di Province di Serie A (quelle oggetto della procedura di accorpamento) e Province di Serie B, dotate di un bagaglio funzionale più che dimezzato, melius ‘decimato’ alla luce del comma 6, tra le quali rientrano assieme alle Province maggiori persino quelle destinate a lasciare il passo alle dieci Città Metropolitane. Infatti l’art. 18.8 del decreto legge in commento non dispone l’immediata trasformazione delle dieci maggiori Province in altrettante Città Metropolitane, nemmeno in prima battuta lasciando inalterato territorio e popolazione come ben si poteva fare, bensì segue la tortuosissima strada della successione – causa ‘decesso della Provincia’ – della Città Metropolitana in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi di cui era parte la defunta Provincia. Anche il bagaglio di competenze amministrative fa parte della «eredità» lasciata in dote dalla Provincia, ma se nel frattempo quest’ultima aveva perso le proprie attribuzioni o gran parte di esse in virtù dell’art. 17.6, l’eredità rischia di pervenire all’erede assai ridimensionata. Che il trapasso determini il passaggio di funzioni dalla Provincia alla Città Metropolitana, salvo che quest’ultima eserciterà altresì le funzioni conferite aggiuntivamente alle Città Metropolitane ex art. 118 Cost., lo si legge nell’art. 18.7 lettera a). E’ pertanto palese la violazione dei principi di eguaglianza e ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di buon andamento (art. 97 Cost.), oltre che di adeguatezza (art. 118 Cost.).

Cristiano Lorenzo Kustermann

Ph.d. in diritto pubblico, Università di Roma Tor Vergata

6) Nella prima consigliatura, in violazione dei principi costituzionali di democraticità degli enti territoriali locali e di autogoverno, oltre che di uguaglianza dei cittadini e del loro voto ex artt. 1, 3, 48, 49, 114 e 117 Cost., è disposto che ope legis il Sindaco del Comune capoluogo divenga automaticamente Sindaco metropolitano, cioè presidente della città metropolitana. Questa disposizione incostituzionale può valere anche per le consigliature successive alla luce di quanto sancito dall’art. 18.4.

7) In violazione della riserva di legge in materia di sistema elettorale delle Città Metropolitane di cui agli artt. 48 e 117 Cost. l’art. 18.4 demanda allo Statuto della Città Metropolitana la scelta del metodo di elezione del Sindaco metropolitano.

8) In contrasto con il principio di uguaglianza e rappresentatività il Consiglio metropolitano, ai sensi dell’art. 18.6, è formato da soli Sindaci, peraltro non da tutti i Sindaci, col risultato che il (Comune di) Roma Capitale, a meno che il Sindaco di Roma Capitale non sia anche Sindaco Metropolitano, rischia di non essere rappresentato all’interno del’organo demo-rappresentativo della Città Metropolitana.

9) Ai sensi dell’art. 18.6, in violazione del principio di uguaglianza il (Comune di) Roma Capitale conterà 49 grandi elettori per il Consiglio Metropolitano (i 48 Consiglieri dell’Assemblea Capitolina più il Sindaco) su un numero totale di circa 2089 seggi. Segnatamente, in base ad una simulazione effettuata attribuendo a Roma Capitale il numero di seggi consiliari (48) e sindacali (1) spettanti in base al d. lgs. 156/2010, ed attribuendo invece ad ognuno degli altri 120 Comuni della Provincia un numero di grandi elettori metropolitani (Consiglieri comunali più il Sindaco) pari a quello corrispondente alla media della popolazione (a una media calcolata di 11.938 abitanti corrispondono 16 Consiglieri più il Sindaco) il risultato è che in base al decreto Spending Review il (Comune di) Roma Capitale avrà il 2.3 % del grandi elettori pur avendo il 65% della popolazione. Altro che borghi putridi di anglosassone memoria!

10) Altra grave incostituzionalità, per violazione del dovere costituzionale del legislatore di approntare una legislazione elettorale applicabile con certezza per l’elezione di organi di enti costitizionalmente indefettibili che concorrono a costituire l’ordinamento repubblicano e che insieme disegnano un sistema delle autonomie che connota addirittura la forma dello Stato, l’omissione della previsione legislativa di una disciplina direttamente applicabile al Consiglio metropolitano, rinviando alla legislazione provinciale attualmente inapplicabile, con grave vulnus costituzionale, in virtù dell’art. 18 del decreto salva Italia.

11) Il decreto Spending Review ha poi sancito all’art. 18.1, abrogativo tra l’altro dell’art. 24, commi 9 e 10 della legge 42/2009, che la capitale d’Italia resterà il (Comune speciale di) Roma Capitale, senza più passaggio della capitalità in capo alla Città Metropolitana di Roma appena costituita. Avremo dunque una capitale senza porti, aeroporti, autoporti, mercati generali, bacini lacustri di approvvigionamento idrico, probabilmente con un’area insufficiente a far fronte alla gestione complessiva dei rifiuti. Tutto ciò cozza con lo stesso art. 114.3 Cost. che disegna un ordinamento speciale in capo alla Capitale proprio per far fronte con la maggiore efficienza alle funzioni di sevizio nei confronti dell’intera Nazione. Oltre tutto il Decreto sottopone il territorio dei Comuni alla pianificazione territoriale generale della Città Metropolitana, di fatto preludendo alla declassificazione della pianificazione comunale al rango di pianificazione particolareggiata. Il che sembra un coraggioso passo in direzione di un maggior coordinamento e controllo sulla crescita insediativa finora avvenuta senza razionalità. Tuttavia tale passo andava accompagnato dal riconoscimento del ruolo benefico per la Capitale svolto dai Comuni dell’hinterland. Il riconoscimento della capitalità in capo sia all’ente metropolitano che a quelli che ne fanno parte, compresi Comuni e Municipi di Roma, avrebbe significato tre cose importanti: a) proseguire nel solco dell’affermazione del pluralismo degli ordinamenti giuridici sul modello tracciato dal nuovo art. 114 Cost.; b) coinvolgere formalmente i Comuni nei procedimenti di approvazione e revisione dello Statuto della Città Metropolitana secondo uno schema parafederativo (non si dimentichi mai che il rapporto tra Roma e le città latine decolla in seguito al foedus cassianum); c) consentire ai Comuni di partecipare ai finanziamenti speciali di Roma Capitale a fronte dei sacrifici urbanistici logistici e socioeconomici richiesti dall’appartenenza, finalmente formalizzata, all’area metropolitana.

12) Ancora una volta si perde l’occasione, come è invece prescritto dagli artt. 3 e 5 Cost. sui principi di partecipazione e decentramento, di una grande riforma delle autonomie locali, soprattutto metropolitane, per un vero decollo della partecipazione e del decentramento nelle metropoli italiane e per una profonda revisione dei meccanismi di selezione della classe politica locale, lasciando così in piedi un metodo elettorale comunale (e regionale) basato sul meccanismo clientelare delle preferenze individuali, su collegi unici plurinominali giganteschi come a Roma (1300 kmq e 2,7 milioni di abitanti), sull’impotenza dei Municipi sub-comunali e dei loro Presidenti che invece in Capitali estere come Parigi e Lisbona sono membri di diritto del Consiglio Comunale, sistema complessivo che genera sperpero, assenza di trasparenza e di controlli, allargamento del baratro tra cittadini e istituzioni locali, default finanziario locale. Inoltre il Decreto decide opportunamente di non confermare l’organo collegiale Giunta Provinciale/Metropolitana, lasciando però ancora in vita nei Comuni medio-grandi la Giunta Comunale, organo pletorico dotato di competenza generale-residuale rispetto agli atti di indirizzo politico-amministrativo, ormai divenuto anacronistico alla luce dell’elezione diretta del Sindaco e del suo potere di nomina e revoca degli assessori e di una forma di governo locale sostanzialmente ‘semipresidenziale’. La soppressione dell’organo Giunta Comunale, i cui componenti sono tutti rimborsati per ogni seduta assieme ai loro eventuali datori di lavoro dipendente, sarebbe stato un serio passo avanti in direzione del taglio alle spese inutili e alla complicazione burocratica e alla spartizione affaristico-amministrativa. Viceversa pare incomprensibile l’art. 18.10 ove si stabilisce l’assoluta gratuità del mandato di Consigliere metropolitano e persino di Sindaco metropolitano, evidentemente ritendendo sufficiente l’indennità percepita dal Consigliere/Sindacio metropolitano quale Sindaco del Comune dell’area metropolitana. Invece, tenendo presente che l’indennità di un Sindaco ipoteticamente di un piccolissimo Comune, non è certo minimamente sufficiente a consentire, in condizioni di pari dignità ed uguaglianza rispetto al Sindaco o al Consigliere comunale di Roma Capitale, lo svolgimento delle funzioni metropolitane, si evidenzia una violazione dell’art. 3 e dell’art. 51.3 Cost. Quest’ultimo riconosce il diritto al tempo necessario per svolgere il mandato e il mantenimento del posto di lavoro, certamente con riferimento non esclusivo ai lavoratori dipendenti, secondo una lettura più consona allo Stato sociale e democratico a cui, nonostante tutto, continuiamo ad appartenere.